学术前沿 | 自治还是治理 ——城市小区治理的认识逻辑

陈尧，1972年生，上海交通大学国际与公共事务学院教授、博士生导师，上海交通大学中国城市治理研究院研究员。

当前中国城市小区治理面临着重重矛盾和问题，已经影响到城市基层社会的秩序。城市小区治理的现实困境反映了理论认识的混乱，集中表现为围绕住宅小区内部究竟是小区还是社区、是私人的集体空间还是国家的公共空间、是业主集体治理还是国家治理，以及小区自治是业主自治还是居民自治等问题产生的分歧。在市场经济时代，基于财产所有权的业主自治是市场经济的必然要求，尊重业主自治意味着尊重市场经济规律。业主自治起决定性作用，居民自治起支持和辅助作用，基层党组织和政府发挥指导、监督、保障作用和承担公共管理职能，形成多元共治的局面，是化解城市小区治理困境的关键。

关 键 词：城市小区 社区治理 业主自治 居民自治 多元共治

在市场经济和商品房制度改革的推动下，中国城市更新的一项重要内容就是新的居住物理空间和社会空间的形成，即以围墙为边界的封闭式小区的出现。蓬勃兴起的小区带来了一系列治理问题，传统的街道—居委会体制面临着严峻挑战。如何看待业主、业主大会、业委会、物业服务企业等新兴的小区治理主体，如何塑造新的小区治理结构、治理机制和治理程序，已经成为城市政府面临的一项重要课题。2017年6月12日，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》发布，文件明确城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。这一规定为实现党领导下的政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理水平，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化提供了坚实依据。

当前我国城市小区治理中的问题和矛盾层出不穷，小区内部业主维权运动此起彼伏，居委会与业委会、物业公司之间为争夺小区治理权而冲突不断，基层政府游离于小区的内部治理，小区治理的相关法律法规不健全等。迄今为止，全国大多数小区尚未建立业主组织或业委会，不少小区的治理要么属于居委会或物业公司的独占式管理，要么陷入混乱状态甚至无政府状态。显然，我国城市小区治理的现代化之路任重而道远。城市小区治理的困境反映了理论认识上的分歧和混乱。

随着中国城市化进程的深入，各种各样的城市问题纷纷涌现，城市治理研究的重要性不言而喻。城市治理研究的一个重点和热点问题就是小区治理(或社区治理)。从方法论的角度，目前关于小区治理研究的视角主要包括结构—权力角度、过程—事件角度、法律—体制角度等。但是，这些研究视角的内部充满了张力。

结构—权力视角的本质是国家与社会关系，即围绕社区治理中公共权力在国家与社会之间的分配关系展开，并衍生出法团主义、公民团体和合作式治理三种研究路径。

法团主义路径的核心观点认为，社区治理是城市社会治理体系的一部分，社区建设是国家政权建设的一部分，社区治理是以国家为主、社会为辅，国家吸纳社会构成的一种治理体系。在社区治理改革过程中，国家其实从未(也不可能)退场，只是改变了控制社会的策略——从单位社会时期的一统控制转向国家的“择机介入”。当前，国家通过社区建设将权力下沉到基层社会和社区，将作为社会自治组织的居委会吸纳入政府体制，通过体制内部的权力优化重组来推进社会治理和发展。

公民团体路径认为社区治理是以居民自治或业主自治为基础构成的治理模式，将居民的自主性活动尤其是业主基于自身权利的维护而形成的自组织及其联盟看做是公共空间生长、公民团体发育乃至基层民主发展的前提。基层社会管理困境的制度根源是国家权力的过度干预，公民团体带动基层社会自治力量的成长对基层政权构成民主压力，同时推动基层社会的自我管理。所以基层社会管理问题实质上是一个基层民主问题，民主是社会资源配置的最好机制。中国城市中大量业主集体维权行动，不但是基层社会成员自治力量的体现，也是其“民主意识”觉醒的征兆。由业主自我选举产生的的业主委员会在形塑国家权力作用形式的同时，也成为中国社会实现基层民主的现实路径。

合作式治理路径主张社区既非国家垄断公共权力的领域，也非完全由社会自治的场所，而是国家权力和社会权力共同作用、合作治理的领域。研究者认为，社区治理是最接近于“治理”原义的治理形态，它是由多元主体共同参与、管理、决策和协商的合作治理结构，具有基层草根性、利益相关性与主体多元性的特征。中国的社区治理要完成从威权式治理向参与式治理体制转型，赋予居民参与社区公共事务的权力，让居民自己决定关系切身利益的社区公共事务，形成以社区需求为中心的权力和资源分配体制，发展社区居民自我治理的理念和能力，让社区发展主体——居民能够有效地介入到社区建设的决策和管理过程中。

过程—事件的角度主要关注小区治理的动态过程，聚焦于社区或小区的治理或自治中的具体事件。这一视角主要围绕国家治理或控制、社区自治、业主维权抗争等主题展开。

国家治理或控制的研究路径将社区治理看做国家治理在基层社会的体现，将社区纳入国家治理的范围，意味着国家权力延伸至社区内部，在权力关系上表现为权力和公共服务的下沉。通过对政府管理部门内部及其与社区组织的关系进行资源优化整合，推进管理服务部门职能下移，为社会治理创新提供了重要借鉴。从具体形式看，广泛使用的网格化管理是政府权力下沉过程中的重要组织技术创新，体现了城市基层管理的清晰化、精细化和精准化的目标取向，在社区中进一步转型升级为范围更为广泛的网络化治理。

社区自治的路径强调社区治理的本位是社会自治，主张社区治理体制改革，推动“政社分开”，例如实行社区的“议行分设”体制、“一会两站”模式等。社区自治应当基于社区居民的共同利益和诉求，尤其是业主对于自身物权维护的需要。鉴于现实中居民自治的衰落和业主自治的兴起，近年来社区自治研究开始偏重业主自治，并有逐步取代居民自治研究的趋势。但是，研究者也指出了当前社区自治的局限及其原因，即受制于国家结构性约束的偏态自治和居民主观态度的无序自治与低度自治。

业主维权抗争的路径之所以近年成为社区自治研究热点，因为业主维权实际上是业主争取社区自治的一种行动，并直接影响到城市政府的“维稳”目标。研究者通常将业主维权看做是一种社会运动，探究维权行动的微观机制。在业主维权的动力机制方面，学者们从组织网络、集体认同、空间结构等不同角度进行了考察;在业主维权的组织方面，从组织化、去组织化以及业主组织联盟等角度分析了业主维权的选择;从维权方式上，研究了行动者的“法权抗争”，并将其具体分为“上访维权”“诉讼维权”和“立法维权”三个基本类型。这些研究在探讨业主维权运动时，主要进行过程性分析，使用理性选择、个体主义等方法。在理论资源方面，借鉴的是资源动员理论、政治机会结构理论和政治过程理论等分析框架。

相对而言，从法律和体制的角度进行社区治理的研究相对薄弱。这一视角针对当前社区治理法律法规的不健全和滞后的现状，主张及时修改相关法律法规，对社区治理主体之间的法律关系进行调整，建立科学、合理的社区治理体制。其研究焦点包括业主的权利、业主组织的法律地位，居委会、业委会与物业企业之间的关系等。

研究者认为，当前社区治理矛盾频发的根源在于社区治理结构的不合理，决策者未能关注到社区中发生的社会结构变化和居民、业主的需求变化，缺少外部有效的政治引导和内部足够的凝聚力，导致社区治理“多中心”但“无秩序”的困境。有关业主组织及业委会的政策文本均出自房地建设部门而非民政部门，显然是误将业主组织定位为管理组织而非社会自治组织。《物权法》和《物业管理条例》将法律手段赋予业主维权的同时，却没有相应地赋予业主组织以同样的权力和地位，由此导致了法律在业主维权中既是“维权的武器”又是“维权的瓶颈”。

法律的滞后导致社区治理主体之间在现实中的关系冲突。业主组织的出现，引发了人们对居委会自治组织性质的重新探讨。居委会被认为是基层政府派出的具有自治性质的机构，这与法定的群众性自治组织的性质相去甚远。正因如此，有研究者认为，不管是作为“行政控制工具和准政府的单一权力中心的居委会”还是作为“整体性群众自治组织”的居委会都无存在的合理性。从理论上讲，业委会和居委会代表的是两种不同性质的自治。业委会意味着“经济民主”，而居委会意味着“政治民主”，业委会对居委会的既有权威产生强大冲击，产生了“利益排挤效应”。但在现实中，居委会承担了对业委会的指导和监督功能，这一功能得到了国务院《物业管理条例》和地方性法规的确认。根据现有的政策法规，社区治理主体包含了党、政府、社会三类组织，具体表现为“一核多元”，即以基层党组织为核心，基层政府、自治组织、市场组织多元构成的模式。

关于社区治理的研究著述丰富、视角多样、观点纷呈，但是，在这些视角内部，大量观点存在分歧、矛盾甚至对立。在看待社区治理的结构和权力关系上，法团主义视角与公民社会视角之间显然存在着对立，且两种思考路径均找到了各自貌似充分的支持理据。在社区治理的过程中，研究者一方面注意到了国家权力下沉至社区，建立网格化的治理体制;另一方面也看到了社区内部业主精英领导的维权活动、自治行动风起云涌，“抗拒”国家权力对社区的进入。在社区治理体制上，由于顶层设计和法律的滞后，社区内部治理主体之间的关系往往通过博弈而形成，除了在形式上以“党为核心”外，社区内部不存在一种制度化的治理体制，结果是社区治理的混乱无序。同时，现有研究的缺陷在于集中于描述性的现象研究，缺乏解释性的原因分析，没有对这些治理乱象背后的根源进行深入思考。

学术立场和观点的分歧源于城市小区治理实践的矛盾，而治理实践的矛盾根源在于，随着中国商品房制度改革以及由此带来的城市小区居住空间结构的变化、社会交往关系的变化、基于物权的权利关系及权利意识的变化等一系列现实和观念的变化，国家对这些变化的认识和制度调整却相对滞后。对小区内部出现的新的经济社会关系及其治理逻辑的辨识，有助于推动当前城市小区治理走出困境。

在城市基层治理中，小区和社区两个基本概念和范畴的混淆，是引起基层小区治理混乱的重要来源。

小区或住宅小区，是指按照城市统一规划，达到一定规模，基础设施配套齐全，已建成并投入使用的相对封闭、独立的住宅群体或住宅区域，是现代城镇人口居住的一种重要模式。封闭式小区是中国城市居民居住场所的主要形式。21世纪以后建造的城市商品房小区，几乎都是封闭式小区。通常认为，不管封闭程度如何，封闭式小区大多有明确的边界，即通过小区的围墙和大门，像一个圈一样将几幢建筑物、公建配套、绿地以及称为邻居的人们，一起划入进去。从1991年到2000年，上海83%的居住小区以不同的方式被封闭起来;同期，广东封闭了54000个小区，覆盖70%以上城乡面积及80%以上人口。当前中国的封闭式小区形成了如下基本特点:小区普遍规模大、户数多，小区平均面积12～20公顷，户数2千以上;小区内部组织结构和建筑形式单一，大多为多层或高层;人口密度大。

社区的英文是“community”，也可以称为“共同体”。这一概念最初由德国古典社会学家滕尼斯提出，他强调了社区在精神层面的抽象即共同体。作为一种理想类型的共同体表达的是人与人之间的紧密关系，这种“关系本身即结合，或者被理解为现实的和有机的生命——这就是共同体的本质”。“人们在共同体里与同伙一起，从出生之时起，就休戚与共，同甘共苦。”共同体是具有共同归属感的社会团体，“是持久的和真正的共同生活”，是“一种生机勃勃的有机体”。滕尼斯在使用共同体概念时，强调的不是物理形态的社区，而是人与人之间形成的亲密关系和共同意识，强调一种归属感和认同感。

尽管中国人对社区的理解不同于原初的社区涵义，但作为国家治理体系的对象，官方对我国社区的权威界定是建构社区治理体制的依据。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确指出“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。同时，该文件明确“目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区”。根据1989年通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，“居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立”。社区的范围就根据《城市居委会组织法》对居委会设立范围的规定确立，居委会一般也被称为社区居委会。可见，国家政策中的社区基本等同于住宅小区。国内学术界关于社区研究的话题，大多数指向的实际上是小区问题。许多人在谈到社区自治时，实际上指的是小区自治。

国际学术界理解的社区范围要广泛得多，它往往指人们共同生活在一定区域，占有一定地域的人口集中体，由五个要素构成，包括人口、地域、制度、政策和机构，一些组织或机构如学校、工厂、公共设施、居委会等均属于社区组成部分。通常，社区没有明确的地理边界。国外有学者指出，医疗卫生设施、教育设施、购物与商业服务设施、公共交通与通讯设施、体育与娱乐设施、社会与文化服务设施等六类要素是城市生活的基础性设施，它们构成了人们生活空间的社区资源体系，而社区资源为居民提供了各种正式与非正式的交往场所，同时也是社区居民社会交往的桥梁与纽带。国内有研究者也指出，就社区这个概念的互动主体而言，居民为第一要素，但其他组织也可以成为社区主体;就这个概念的地域边界而言，社区的地域因素有自发特征，如因自然环境、公共设施、建筑位置等条件，居民共同生活于此区域内，并在此区域内互动较多;就这个概念的共同关系而言，强调共同的物质利益，如需要共同的服务如交通、市场、学校、绿地、文体设施等，并因此面对共同的问题和利益诉求而彼此支援，在此基础上形成共同的意识。例如，根据北京市制定的公共服务设施配套建设标准，一个完善的社区生活基础配套设施应包括八类四十项，具体为:(1)教育设施:托儿所、幼儿园、小学、中学;(2)医疗卫生设施:卫生站、居住区门诊部、医院;(3)文化体育设施:综合文化活动中心、体育场、文化广场;(4)商业服务设施:综合食品商场、综合百货商场、综合服务楼、集贸市场、书店、中药店、综合便民店、综合粮油店、其他第三产业设施;(5)金融邮电设施:储蓄所、银行分理处、邮局、电话局;(6)社区服务设施:社区服务中心、综合服务部、存车处、居民汽车场、敬老院(托老所)、残疾人托养所;(7)行政管理设施:街道办事处、派出所、居委会、房管机构、市政管理机构、绿化、环卫管理站;(8)市政公用设施:密闭式清洁站、公厕、公交站、市政站点、公共停车场、加油站。各种设施配备情况视附近小区人口规模而定。理想中的社区，是由住宅小区、各类生活配套设施所构成的一个微型社会。正是从这个意义上讲，社区是中国城市社会的细胞，也是政府公共服务供给的基础单元。城市社区是一个集“管治”“服务”和“自治”于一体的社会单元。

随着我国商品房制度的改革，有着明确边界的住宅小区被认为是居民自治以及逐渐兴起的业主自治的空间。这一自治地位得到了《城市居委会组织法》以及《物权法》的保障。前者将居委会确立为居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，是本居住区居民实行自治的组织。后者明确规定业主对住宅小区内部专有部分之外的共有部分即建筑区划内的道路、绿地、公共场所、公共设施等享有共有和共同管理的权利。这里的“建筑区划”就是住宅小区。显然，相关法律明确了小区内部主要实行居民自治和业主自我管理。

但是，国家政策模糊了这一点，将小区内部的发展看做国家主导的过程，将围墙围起来的封闭式小区所构成的集体空间看做政府治理空间，将国家权力的触角延伸至小区内部。2000年，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出，“社区建设是指在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程”。2017年，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，“坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新为动力，健全体系、整合资源、增强能力，完善城乡社区治理体制”。从社区建设时期到社区治理时期，相关政策均沿袭了将社区等同于小区的做法。同时在理论上，社区治理的说法也无懈可击，因为任何一处城市公共空间本身就是政府治理的场所。

法律与政策之间的不一致导致了在小区治理上存在着社会自治和国家控制两种截然不同的观念。小区内部究竟是居民或业主自治还是政府治理，前提是小区内部究竟是私人的集体空间还是国家的公共空间。

在界定社区概念时，国际学术界强调了社会成员之间的社会关系和社会互动，社区空间不仅仅是纯粹地理意义上的客观空间，更是由各种关系体互动而构造出的社会空间。作为社会系统的一部分，社区由各种不同的人群、组织和单位所构成，承担了生产、分配、消费、社会化、社会控制、社会参与和互助等功能。传统中国基层社会的村庄，可以被看做较为典型的社区。费孝通曾指出:“社区则是以认同的意愿、价值观念为基础的，血缘、邻里和朋友关系是社区成员之间合作的主要纽带，对其成员行为的控制通常是依据传统、习惯或乡规民约。”由于传统村庄的公共服务设施、交通设施、商业设施等基础性设施为村庄成员提供了社会空间，基于生产关系、日常生活的社会交往也主要发生在村庄内部，因而村庄也往往成为基层社会自治的场域。20世纪50年代，中国城市开始兴建隶属于单位的大院或小区，各个单位从政府获得一块土地，按照就近原则建立一个集居住、生活、服务于一体的大院或小区，小区内的住房以福利的形式提供给员工居住。城市居住区的建设主要服从于生产、社会管理的需要，小区内部也建立了各种公共配套设施，使得小区实际上具有了社区的某些功能和特性，同时也建立了作为行政管理末梢的居委会组织。居委会的产生本身就是国家对社会改造过程中的一个产物，是国家以全面控制的方式进入社会空间，建立高度统合、规整的一体化发展模式中的一个最基层单位。

20世纪80年代中期，中国开始探索城市住房制度改革，90年代后期全面取消福利分房，实行住房配置的商品化、货币化。在市场经济和计划式规划的共同作用下，中国掀起了一轮又一轮的城市化运动，在新城扩张、旧城改造过程中，封闭式小区建设全面铺开，此时的封闭式小区与传统村落社区、计划经济时代的社区发生了很大的变化。小区内部原有的一些公共服务性设施，除了道路、绿地、休憩场所、健身场所、会所、停车场(库)等属于小区业主专有或共有的部分外，大多数公共性的服务设施如教育、医疗、市政公用以及商业设施等被剥离在小区之外，小区内部的社会空间被大大压缩，社会交往形式几乎只剩下邻里交往，交往主体主要为业主或居民、物业服务企业以及小区自治组织。目前城市商品房小区内部的公共服务设施，主要是基于专有物权而建造的，确切地讲，这些公共服务设施应称为集体服务设施，而小区的社会空间是基于业主的专有物权和共有物权而形成的。鉴于此，有研究者认为，小区内部基于物权的空间形成的是一个私民社会。私民社会的理论前提是，基于建筑物区分所有权而取得的业主权利属于与公法相对应的私法自治领域，核心在于业主团体对民事财产权的维护和团体生活的管理。

按照私民社会理论，在我国城市住宅小区内部，作为国家权力作用场域的公共空间和公共领域基本不存在。那么，在私人构成的集体空间或私民社会中，国家的进入和控制是否具有正当性?建筑物的产权和公共部位的物权或者所有权，能否延伸出小区内部集体事务的治理权?

在商品房制度下，建筑物的所有者对建筑物享有所有权。所有权包括占有、使用、收益、处分的权利，所有权是一种最充分的权利，是一种绝对的权利。在商品房小区中，建筑物区分所有权是业主权利的主要内容。所谓“建筑物区分所有权”，是指多个区分所有权人共同拥有一栋区分所有建筑物时，各区分所有权人对建筑物专有部分所享有的专有所有权、对建筑物共用部分所享有的共用部分持份权以及因区分所有权人之间的共同关系所产生的成员权的总称。区分所有权是一种新的物权制度类型。其中，专有权与共有权具有密切联系，它们都不受一般的所有权或共有权制度的调整，即一方面，在区分所有权中，共有权是依附于专有权的。共有权因为专有权而产生，其存废、转让等规则都是依附于专有权的;另一方面，专有权也因为共有权对其的密切依附，而使自己有别于一般的所有权。《物权法》第七十条规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。

由于我国城市小区绝大多数是多幢建筑物构成的住宅小区，因而，业主除了享有对专有部分的所有权外，对建筑物共有部分的共同所有权也是物权的重要组成部分。根据《物权法》第七十三条的规定，建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外;建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外;建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。从具体内容来看，我国业主共有权行使的范围包括:建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分;住宅区内的配电房、垃圾房、物业管理用房、幼儿园用房、共有设施设备使用的房屋等非住宅建筑物;通道、楼梯、大堂等公共通行部分;花园、地上停车场、警卫设施、围墙、路灯、广告牌、整个小区的供排水系统、游泳池、沟、渠、井等其他构筑物;绿地、空地和其他构筑物所占土地，凡为业主共同居住所必需或其他法律法规规定为业主共有者，皆属业主共有，但属于城镇公共道路和其他市政设施的除外。

业主共有权是一种新的不动产所有权的形态。关于业主对共有部分所有权的性质，学术界持总有说、共同共有说、按份共有说和区分说四种观点，但这些观点忽略了小区物业共有权具有平等性、完全性和开放性，物业共有权客体具有不可分割性以及共有权形式具有民主性的特点，因而这种物业共有权应为集合共有权。一些学者也认为，业主共有权在性质上是复合共有，即在共有部分方面连成一体，是作为一个权利出现的。因此，业主共有权只能作为整体来行使，这就产生了业主的成员权。

业主的成员权是指业主从专有部分的所有权中产生的对共有财产以及其他物业所享有的管理权、监督权等。基于所有权的成员权是区分所有人在所有人团体中的资格，成员凭借这种资格而享有表决权、选举权等。成员权的实现主要体现为一种财产利益以及围绕财产权利形成的共同管理权。这种共有权和共同管理权的行使必然通过全体业主的共同意志来表达，与全体业主外部的公共利益没有直接关系，而全体业主的共同意志必须在民主的基础上形成，要求业主平等、自愿地参与小区物业共有权的行使，具体表现为成员权的内容和形式由业主团体自治来决定。这种权利不同于所有权，而是成员参与管理，体现基层民主和自治，并不完全由私法来调整。

《物权法》对于业主的共有权及共同管理权的行使进行了具体规定。第七十五、七十六、七十八条规定，业主可以设立业主大会、选举业主委员会;业主可以共同决定业主大会议事规则、选举业主委员会或更换业主委员会成员、选聘和解聘物业服务企业或其他管理人等;业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。业主的成员权，主要是通过业主参加业主大会行使权利来体现的。由业主大会选举产生的业主委员会执行业主大会的决议，代表和维护业主的利益，决定小区的日常事务，其行为后果由全体业主承担。业主参与业主大会和业主委员会的活动，也就是业主基于私法上的权利而实现业主自治的过程。

基于上述有关成员权的理解，许多研究者将小区内部基于建筑物以及建筑物附属设施的财产性权利而形成的共有权和共同管理权理解为业主自治的权力，并以《物权法》为依据，将小区尤其是封闭式小区内部所有的集体性事务看做是只与物权有关的事务，从而主张业主自治的合法性及其唯一性，甚至排斥居民自治。然而，小区内部的事务并不仅仅是建立在财产关系上的事务。在一个小区内部，业主、居民、物业企业、自治组织乃至社会组织、商业组织等众多主体生活、互动在一起，除了因建筑物区分所有权而衍生的共有权和共同管理权所管辖的集体事务外，还有因共同生活关系和社会交往关系而形成的公共事务，这就必然产生对公共事务的管理。

很明显，基于建筑物的共有权和共同管理权的业主自治无法涵盖这些公共事务。小区内部存在着大量公共事务和社会秩序的管理，而不仅仅局限于建筑物的管理。即便是在建筑物内部，也并非全部属于私人事务，家庭关系、婚姻关系、业主与租户关系、租户与租户关系等也往往涉及公共管理的事务。从系统的角度看，作为城市的一部分，小区内的道路、河流、公用服务设施如水电煤等属于城市基础设施的一部分，小区内部的资源也是有限的，居民生活交往主要通过整个城市的公共服务体系和社会网络得到满足。有研究者由此将小区看做是一个“不完全生活体”，意味着小区的自主性和自治性均不足，需要依赖整个城市系统的运转。正是建立在这种认识基础上，政府进入小区，采取精细化管理、网格化管理等方式，将小区内部社会秩序、安全、环境卫生等公共事务纳入管理，自然合乎逻辑。因此，在小区内部，存在着基于建筑物所有权或物权关系的业主自治，以及基于小区内部公共事务而形成的政府管理两种权力运行过程;小区治理的基本结构是因物权而来的集体事务自治权与因公民权而来的公共事务管理权之间的关系。

城市小区内部的事务纷繁复杂，除了家庭事务外，基于建筑物的共有权和共同管理权而产生的集体事务，以及小区内部大量的公共事务和社会秩序，都需要相应的主体进行治理。政府在小区公共事务管理方面的角色逐渐得到小区业主或居民的认可和支持。然而，在小区自治事务方面，则出现了明显的争议，尤其是居委会与业委会之间的关系。

我国城市化进程中商品房小区日益增多，对居民自治和居委会作用的质疑声却逐渐高涨。随着国家加强对社区的建设和推动基层行政能力的强化，居委会发生了三个方面的变化:一是在个体层面，居委会成员成为受街道聘用的“准行政”人员;二是在职能方面，居委会的社会职能相对萎缩、弱化，行政职责却大大扩展，并在很大程度上接受上级政府机关的指挥和考核;三是在组织形态上，居委会未能承担居民自治组织角色，而是向行政组织靠拢，成为了国家基层政权的辅助组织、政府部门的延伸机构。在这种变化下，有观点认为，作为行政控制工具和准政府的单一权力中心的居委会，应当顺其自然，在以地权和社群为基础的、分散化和自愿性的小区自治中逐步退出历史舞台，由业委会取而代之。而在那些群众在生活上高度依赖政府的地方，可以继续保留居委会的基层政权与自治组织的双重性。

以业主及其业主组织来涵盖城市小区中的所有治理主体显然不尽合理，因为小区居民并不全部是业主。我国目前还未实现所有的小区住房商品化，小区居民这一概念并未过时，居民自治也未完全失去意义。更何况，业主自治和居民自治分别代表的是两种不同性质的自治:业主自治是以“物权”为基础的，居民自治是以“公民权”为基础的，两者差异较大。业主自治的目的是为了保障业主拥有物业的管理和使用的相关权益，居委会除了先前被赋予的社区公共事务管理权外，还要配合街道的行政管理。从目的上，居委会是在小区内通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现小区居民的自我管理、自我服务、自我监督;业委会是要实现对房产的使用和管理，以及由此延伸出对小区秩序和环境的维护。从组织上，居委会是居民自治的组织平台，行政化倾向较为严重，其经费主要来自政府的财政预算，受制于街道办事处;业委会是业主自治的平台，由业主大会选举产生，对全体业主负责，经费来自业主自筹，从而保持独立性。从运行制度上，有关居民自治的制度主要由政府制定和供给;业主自治中的很多制度规范都是业主自行创制的。从概念的外延上，居民的范围要大于业主，业主自治难以覆盖小区所有主体的自治。因此，居委会仍然有必要存在，不仅作为政府管理的末梢，也承担着居民自治的功能。这也就是为什么各地均出台法规或政策，规定居委会对业委会具有指导或监督的职能。

但是，从1990年实施《居民委员会组织法》以来，居民自治效果一直不佳，居委会与居民弱关联性、居民低参与率、居委会行政化使得居民自治徒有形式。而非业主居民的自治权与小区内部基于建筑物共有权产生的成员权之间的冲突，以及非业主居民经常性损害业主的利益，招致了业主对居民自治和居委会干预业主自治的强烈不满，甚至对官方关于居委会与业委会关系的政策也颇多质疑。最为明显的是，在业委会的组建筹备方面，各地均要求居委会承担牵头角色，但居委会的不配合使得业委会组建工作困难重重;许多地方对业委会候选委员的资格加以严格限制，最普遍的做法是拒绝拖欠物业费的业主进入筹备组或成为业委会候选委员，业主大会的决议往往要经过居委会的审批，没有居委会出具意见证明业主大会决议属实，就无法备案。居委会的“指导和监督”是业委会能否顺利开展工作乃至存续下去的关键。目前，我国城市小区的社会交往功能日益萎缩，基本上以居住功能和经济功能为主，房产已经成为人们财产的重要来源之一。对于大多数业主而言，他们在小区中享有的最重要权利就是物权，以物权为基础构成的小区治理自然要求以业主为核心构建小区的治理结构，而最好的小区治理就是业主自治。“小区红线内的事务由业主共同决定”，但无论是红线还是围墙均挡不住来自各方面的干预力量。

现有的小区治理结构中存在着业主自治、居民自治和政府管理三种形式，但这些治理形式的边界如何确定，不同物业类型的小区治理结构又有着何种差异，是困扰当前小区内部治理的关键性难题。

在中国，同样作为基层社会研究，农村的村庄治理和村民自治研究的自主性远高于城市基层社会治理研究。无论是经验汲取还是理论构造，农村基层治理研究的本土化色彩较为显著，呈现出更接近现实的特点，具有更强的解释力。反观之，城市小区治理研究的西方化色彩明显，研究者将模棱两可的西方概念和理论套用于中国的场景，论证小区自治(更多时候误用“社区自治”一词)的合理性、必要性及其前景，或者批评中国城市小区治理的环境和条件之缺失致使治理困境的形成，其结果是无法解释中国城市小区治理的现实。例如，对业主维权赋予过多的自治色彩、对业主组织赋予民主意蕴而抱以过分乐观的态度。但同时，有意无意忽略了小区治理的另一个面向，即国家进入小区并加强公共管理的现实，这种趋势借助于大数据、人工智能、智慧治理等技术手段而越发明显。

现有研究大多认为我国城市小区治理的现实困境主要是小区治理过于行政化和小区自治不足的问题，但事实并非如此。基于前文对小区治理内部逻辑的梳理，有必要对当前城市小区治理体制进行改革和调整。

我国城市小区大多数是封闭式的住宅小区，由商品房构成的小区从一开始就决定了建筑物专有权和共有权相对于其他权利的优先性，也就决定了业主自治在小区治理中的优先地位。当前各地地方性法规规定小区中以居民自治为主导、居委会对业委会负有指导和监督的职能，其逻辑依据是居民的范围要大于业主的范围，显然是错位了，这种观念容易导致居住权侵害所有权。居住权是一种用益物权，是房屋的一种使用权利。居住权是在建筑物所有权上形成的权利，产生并依附于所有权。在计划经济时代，由于城市小区的住房所有权均属于国家或单位，不存在私人业主的概念，小区居民只享有居住权，这种居住权依附于建筑物的国家所有权，政府指派居委会承担某些公共管理的功能，居民自治实际上是国家控制下的有限自治。在市场经济条件下，随着商品房和私有产权的出现，居住权的依附对象发生了改变，此时居住权产生于并依附于建筑物的私人所有权。对建筑物的管理属于业主的私人事务或集体事务，业主自我管理取代了国家管理，相应地居民自治也就依附于业主自治。与基于市场权的业主自治的内容相比，基于居住权的居民自治的内容范围要小得多，与居民的利益相关性也弱得多。当前城市小区自治的现状是业主自治意愿强烈而居民自治兴趣匮乏。无论是从理论还是从现实出发，居民自治主导小区自治的地位让位于业主自治已是大势所趋，居民自治只在与居民利益相关的领域发挥作用，居民自治与业主自治保持互相合作、互相监督的平等地位。同时，小区内部涉及公共管理和公共服务的事务，仍由基层政府承担相应的职能。此外，基层政府还应承担指导、监督、保障业主自治和居民自治的职能。

从形式上，城市小区内部基层政府管理与业主自治、居民自治的关系是三种不同主体治理之间的关系，实质上则反映了政府与市场、社会的关系。在计划经济时代，街道和居委会构成的小区治理体制体现了建筑物国有制及政府管理的思维。在市场经济时代，私有产权是市场经济的核心特征，基于建筑物私人所有权的业主自治是市场经济的必要要求，尊重业主自治意味着尊重市场经济规律。党的十九大报告指出，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，从顶层设计上为城市小区治理提供了依据。业主自治起决定性作用，居民自治起支持和辅助性作用，基层党组织和政府发挥指导、监督、保障作用和承担公共管理职能，形成多元主体共治的局面，是化解城市小区治理困境的关键。〔本文受到上海交通大学中央高校基本科研业务费项目(项目号:16JCCS15)资助〕

①在小区治理研究中，大多数研究者不准确地使用了“社区治理”这一概念，为了尊重研究习惯，在综述部分本文沿用了“社区治理”概念。

②王汉生、吴莹:《基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个“故事”》，《社会学研究》2011年第1期。

③王星:《利益分化与居民参与——转型期中国城市基层社会管理的困境及其理论转向》，《社会学研究》2012年第2期。

④桂勇:《邻里政治:城市基层的权力操作策略与国家—社会的粘连模式》，《社会》2007年第6期。

⑤⑰陈家喜:《反思中国城市社区治理结构——基于合作治理的理论视角》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2015第1期。

⑥周庆智:《论中国社区治理——从威权式治理到参与式治理的转型》，《学习与探索》2016年第6期。

⑦侯小伏:《以资源整合服务下沉推动社会治理创新——淄博市“四三二”工作格局推进社会治理创新的调查与思考》，《东岳论丛》2015年第7期。

⑧陈剩勇、于兰兰:《网络化治理:一种新的公共治理模式》，《政治学研究》2012年第2期。

⑨张丹丹:《社区自治的特征:偏态自治和无序自治——社区自治空间有限性的原因》，《华东理工大学学报》(社会科学版)2015年第2期。

⑩蒋晓平:《城市社区业主维权研究中的理论与进路:一个文献综述》，《中共福建省委党校学报》2014年第3期。

⑪黄荣贵、桂勇:《为什么跨小区的业主组织联盟存在差异:一项基于治理结构与政治机会(威胁)的城市比较分析》，《社会》2013年第5期。

⑫陈鹏:《当代中国城市业主的法权抗争》，《社会学研究》2010年第1期。

⑬蒋俊明:《利益协调视域下城市社区治理结构的改进》，《城市问题》2014年第3期。

⑭㊱刘子曦:《激励与扩展:B市业主维权运动中的法律与社会关系》，《社会学研究》2010年第5期。

⑮㉟黄娟:《保守抑或激进? ——从居委会与业委会的关系看居委会的未来变革》，《河北学刊》2010年第2期。

⑯王艳:《博弈视角下的业主维权探析》，《湖北社会科学》2011年第2期。

⑱缪朴:《城市生活的癌症——封闭式小区的问题及对策》，《时代建筑》2004年第5期。

⑲滕尼斯:《共同体与社会:纯粹社会学的基本概念》，林荣远译，商务印书馆1999年版，第52、68、54页。

⑳K．Witten，D．Exeter and A．Field，“The Quality of Urban Environments:Mapping Variation in Access to Community Resources”，Urban Studies，Vol．40，No．1，2003，pp．161 ～177．

㉑刘玉东:《社区概念在中国语境下的实质内涵》，《江西师范大学学报》(哲学社会科学版)2011年第3期。

㉒《北京市人民政府关于印发本市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标的通知》，(京政发〔2002〕22号)。

㉓F．艾伦·内廷、彼得·M．凯特纳、史蒂文·L．麦克默特里:《宏观社会工作实务》(第三版)，刘继同、隋玉杰等译，中国人民大学出版社2006年版，第121～125页。

㉔费孝通:《关于当前城市社区建设的一些思考》，《上海改革》2000年第9期。

㉕郭圣莉:《居民委员会的创建与变革:上海市个案研究》，中国社会出版社2006年版，第153页。

㉖张雪霖:《私民社会:对业主维权与民主自治实践的反思》，《云南行政学院学报》2017年第2期。

㉗陈华彬:《现代建筑物区分所有权制度研究》，法律出版社1995年版，第1页。

㉘㉜王利明:《论业主的建筑物区分所有权的概念》，《当代法学》2006年第5期。

㉙黄松有:《中华人民共和国物权法条文理解与适用》，人民法院出版社2007年版，第225页。

㉚胡吕银、孙春雷:《论小区物业共有权的性质》，《扬州大学学报》(人文社会科学版)2014年第4期。

㉛屈茂辉:《物权法原理精要与实务指南》，人民法院出版社2008年版，第287页。

㉝王德福:《“社区自治”辨析与反思》，《云南行政学院学报》2017年第2期。

㉞王迪:《从城市社区改革的失效看“国家”的自主性与异质性》，《新视野》2016年第1期。

文章来源：《江海学刊》2018.第6期.P112-121.

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