为什么要强化城市空间韧性治理？以空间韧性治理驱动城市功能品质提升

党的二十大报告指出：加快转变超大特大城市发展方式。从全球而言，超大特大城市及其形成的都市圈和城市群越来越成为各国竞合的核心主体和实力代表，并且随着创新街区和“硅巷”等城区成为高科技创新创业青睐的空间，在全球科技竞合中的作用日益突出。对中国而言，从全面建成小康社会进入到全面建设社会主义现代化强国的重大历史转折阶段，超大特大城市战略更加凸显，甚至其发展决定中国能否跨过中等收入陷阱，迈入发达国家行列。如何转变超大特大城市发展方式？从国内外经验看，城市空间韧性治理可以说是一个“牛鼻子”。

为何要强化城市空间韧性治理？

空间韧性治理是指通过多元主体的协同合作，构建规模适域的基层空间单元、疏密有致的市域空间结构、开放协同的区域空间机制以提升整体空间韧性。

从国际经验来看，二战以来世界上100多个经济体在追赶发达国家，但成功跨越“中等收入陷阱”实现赶超的仅仅有12个，赶超成功率只有10%左右。一些在人均GDP突破1万美元后掉入“中等收入陷阱”的国家，往往是其经济中心城市或超大城市出现了问题，导致将整个国家拖入泥潭，无法实现现代化进程再上一个台阶。一些发达国家有些大城市由于出现衰败，甚至破产，也引发了经济社会问题。因此，如何在我国常住人口城市化率超过60%，进一步优化我国城市发展战略，特别是代表国家参与全球竞争、率先实现现代化的超大城市的发展战略就显得更加重要。

超大城市发展正从要素驱动向治理驱动转型。如果说第一轮超大特大城市发展是土地、资本、人口、产业或技术等要素驱动的话，那么新一轮超大特大城市发展将进入以多元主体协同为特征的城市治理驱动的新时代。因为，无论是城市更新、存量优化还是“人随产业、技术、资本走”到“产业、技术、资本随人走”转型下社会治理对人才吸引的重要性，以及“大城市病”破解和数字化转型过程中的政府企业社会的紧密合作，都表明着协同治理越来越成为驱动超大特大城市发展方式转变的重要力量。

强化空间韧性治理是超大城市空间布局整体优化的必然要求。超大城市在发展过程中，往往囿于有限理性的影响，在空间布局上会走上“摊大饼”的模式而不是“多中心、组团式和网络化”的可持续发展模式，因为“摊大饼”模式显然投入成本小、周期短但见效快，而跳开中心城区建设新城新区的“多中心”模式则往往投入成本高、周期长、见效慢。“摊大饼”在一定空间规模基础上打造中心城区核心功能有其合理性，但中心城区连续建成区面积达到1000平方公里以上，其模式的边际效应出现迅速递减甚至为负，导致整体空间韧性在一再接受“极限挑战”下埋下了诸多风险隐患。从全球超大城市发展看，也往往控制在1000平方公里的“极限值”，例如，美国纽约市中心城区面积833平方千米，日本东京都都心23区面积621平方千米。

强化空间韧性治理是超大城市功能体系整体完善的有效路径。超大特大城市进入成熟发展期，必然要求全要素、全市域、全周期的功能融合，以完善整体功能体系。例如，生产—生活—生态功能融合，平时管理和应急管理的融合，产业—城市—人才功能融合，城市—郊区—乡村功能融合，地上空间—地下空间—云上空间融合，规划—建设—运营—管理—更新融合，政区—园区—社区—校区等，这些功能的体系化融合过程在空间韧性及其治理基础上才能更好得以实现。因为，功能融合中既要有空间上的相互链接、复合、转化而产生更高效率，又要能留有余地，不至于出现功能混杂导致相应的邻避冲突、边界不清、权责不明。

强化空间韧性治理是超大城市发展能级整体跃升的有力支撑。超大特大城市要推动发展能级整体跃升，在行政空间体量“瘦身健体”的同时，应通过区域城镇群、产业生态链、交通廊道线、市场消费圈、旅游休闲网等多类型路径拓展功能空间体量，在拓展功能体量中做优做强功能体系，跃升整体发展能级。空间韧性治理方式中的创新飞地和反向创新飞地建设、空间异地法定化代管、毗邻地区跨界合作协同等政策工具，可以有力支撑拓展功能空间体量、整体跃升超大城市发展能级的目标。

强化空间韧性治理充分体现了坚持人民城市人民建、人民城市为人民的重大理念。人民城市重大理念是具有鲜明中国特色的超大城市治理现代化理念，超大特大城市在充分发挥其空间集聚、规模和财富等效应的同时，也易于产生不均衡、不平等、不公平。而中国的城市是人民的城市，城市最好的资源、最大的红利是由创造这些财富的所有市民所共享。空间韧性治理就是要构筑一个让全体市民共建共享的超大城市空间格局。

成都如何借鉴上海新城建设经验？

建设新城新区是超大城市提升整体空间韧性的有效手段，作为全国首个国家级新区所在地的上海，也是国内很早就明确开展新城建设的超大城市。上海明确提出新城建设肇始于上海市城市总体规划(1999年—2020年)，尔后在每次五年规划中对新城数量和定位都有表述，上海新城建设历经了以下六个阶段的演变，包括新世纪初期的11个新城、“十五”时期的“一城九镇”“十一五”时期的“9个新城”“十二五”时期的“7个新城”“十三五”时期的“5+2”新城格局以及最新的“十四五”时期的“五个新城”。

上海市“十四五”规划提出加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，并指出“把五大新城建设为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市，融入长三角区域城市网络”。根据2021年3月制定的《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》，上海五个新城发力要按照“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、治理高效”的要求，将新城建设成为“最现代”“最生态”“最便利”“最具活力”“最具特色”的独立综合性节点城市。

从上海新城数量和布局演进来看，新城数量呈现一个由多到精的发展过程。从最新一轮的五个新城建设来看，经验做法包括：

政策先行，前瞻构建支持新城建设的“四梁八柱”政策框架体系。在“五个新城”建设初期，上海成立了市新城规划建设推进协调领导小组，明确了“1+6+5”总体政策框架，“1”即由市规划资源局、市发展改革委牵头制定《实施意见》；“6”即由市级相关部门围绕政策、综合交通、产业发展、空间品质、公共服务、环境品质和新基建等方面制定六个重点领域专项工作文件；“5”即由各新城所在区政府、管委会牵头制定五个新城《“十四五”规划建设行动方案》。

定位创新，将郊区新城的定位优化为“独立的综合性节点城市”。市区—郊区关系转变为真正的多中心定位，即其中的“独立”是指新城不仅是中心城区的“卫星城”，而是其自身未来也将发展为具有集聚辐射功能的“恒星”，高起点发展；特别强调在区域协调和长三角一体化背景下谋划新城发展，不是与周边城市形成竞争关系，而是在不断合作中实现双赢多赢，例如松江新城的G60科创走廊目前已经上升为国家战略。

注重特色，推进“一城一名园”“一城一枢纽”“一城一意象”。尽管五个新城的总体要求都是“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、治理高效”的综合性节点城市，强调功能的完备和综合性，但也因地制宜突出各新城的特色，例如，嘉定突出汽车产业链功能。

从成都提升超大城市整体功能建设来看，“三个做优做强”可以说从顶层设计、前瞻谋划的角度明确了大方向和大思路，如何结合国内外先行经验做法，加快将“大写意”转化为“工笔画”并将“工笔画”落实成“施工图”是接下来需要重点探讨的问题，对此笔者谈一些初步粗浅的建议。

一是充分发挥政策先行在“三个做优做强”中的制度优势。制定了一揽子政策框架，构筑推进“三个做优做强”的四梁八柱。既要有整体规划布局，又要从中心城区、城市新区和郊区新城三类空间分类精准开发治理的角度细化政策，并不断优化推出政策升级版。

二是充分发挥城市治理在“三个做优做强”中的重要作用。以整体性治理、全周期治理、敏捷治理、韧性治理等理念破解超大城市空间治理中可能出现的“碎片化”“短期化”“阻碍创新或无序发展”“缺乏冗余而难以应对风险”等挑战。

三是充分依托成都公园城市建设优势和城乡融合发展优势，抓住后疫情时期可能出现的休闲旅游消费、文化精神消费、生态健康消费大发展的契机，以重点片区建设为依托，推进城市整体功能提升。城乡融合空间、生态绿色空间都是具有很高韧性和积极性的空间，它们既是高质量发展逻辑下的生产要素，也是高品质生活逻辑下的重要选择，还是高效能治理的典型体现。

本文为国家社会科学基金一般项目《政区视野下特大城市基层协同治理机制的空间困境与优化路径研究》（编号22BZZ059）的阶段性成果。（作者：熊竞 上海交通大学中国城市治理研究院院长助理、副研究员）

来源 |锦观

转载 | 成都社治